Planbureau voor de Leefomgeving

Home›Veelgestelde vragen

Veelgestelde vragen

Algemeen

Beleid

Wat verstaan we onder landschap en landschapskwaliteit?

Nederland ligt in de Noordwest-Europese laagvlakte als een delta en is vrijwel volledig in cultuur gebracht. Het Nederlandse landschap is daarom een cultuurlandschap bij uitstek. Het is het resultaat van de wisselwerkingen tussen mens (inrichting en gebruik) en natuur (water, bodem en levensgemeenschappen). Dit heeft geleid tot verschillende landschapstypen in Nederland. Er worden negen hoofdlandschapstypen onderscheiden: heuvelland, zandgebied, veenkoloniën, rivierengebied, laagveengebied, zeekleigebied, droogmakerijen, kustzone en grote wateren. De Nota Ruimte en de Agenda Vitaal Platteland onderscheiden vier groepen landschapskwaliteiten: natuurlijke kwaliteit, culturele kwaliteit, belevingskwaliteit en gebruikskwaliteit.

Meer informatie: landschap dossier (Milieu en Natuurcompendium)

Welke ontwikkelingen signaleert het PBL in Nederlandse landschappen?

Sinds 1950 is het Nederlandse landschap zeer sterk veranderd. Aanvankelijk door ontwikkelingen in de landbouw, en daarna - zeker in het Westen van het land – steeds meer door verstedelijking.

In de Nederlandse landschappen treedt nivellering op. De verschillen tussen landschappen worden geringer. Daardoor neemt de identiteit of kenmerkendheid van verschillende landschapstypen af. 

De manier waarop het landschap is ontstaan, blijkt steeds minder goed zichtbaar aan de bestaande verkavelingspatronen en de terrein- en nederzettingsvormen. Na 1990 is bijna 10% van dergelijke elementen uit het Nederlandse landschap verdwenen. Ruim 83% van het natuurlijke reliëf in Nederland was in 1989 nog gaaf. Van 1990 tot 2003 werd naar schatting 13% van het natuurlijke reliëf in Nederland aangetast. Tussen 1990 en 2000 verdween 31.000 ha ‘zeer open gebied’ door uitbreiding van bebouwing, boomkwekerijen, fruitteelt en natuuraanleg. Dit komt neer op een afname van 3,5%. 

Op tal van plaatsen is zichtbaar dat het landschap “verrommelt”. Verrommeling is het vòòrkomen van visueel storende elementen in het landschap. Door uitbreiding van (verspreide) bebouwing en infrastructuur krijgt het landschap steeds meer een versnipperd en verstedelijkt karakter. 

Welke betekenis heeft het landschap voor verschillende vormen van ruimtegebruik?

Landbouw

Landbouw heeft een belangrijke rol als drager van het Nederlandse cultuurlandschap. Deze rol kan in de toekomst onder druk komen te staan. Door bijvoorbeeld toenemende verstedelijking en aanleg van wegen, maar ook door een gebrek aan inkomenscompensatie voor agrarisch landschapsbeheer.

De landbouw is de belangrijkste beheerder van het Nederlandse cultuurlandschap. De vrees bestaat dat met het krimpen van de landbouwsector het cultuurlandschap aan kwaliteit zal inboeten. De landbouw verdwijnt in Nederland echter niet uit gebrek aan economische perspectieven, maar door verstedelijking, aanleg van infrastructuur en natuurontwikkeling. Binnen de landbouwsector blijft op termijn geen grond 'braak liggen'. Uit vele modelstudies blijkt dat, zelfs bij afschaffing van alle vormen van steun, de landbouw maar weinig terrein zal verliezen. Wel zal de landbouw dan nog meer gebruik moeten maken van gerationaliseerde productieprocessen, die op gespannen voet kunnen staan met de kwaliteiten van het Nederlandse cultuurlandschap.

 Toerisme

Het Nederlandse landschap speelt een rol van betekenis bij het aantrekken van buitenlandse toeristen. Enerzijds is het landschap een veelvuldig gebruikt element in het gecreëerde imago van Nederland als toeristisch-recreatief oord.
Anderzijds geven ook toeristen zelf blijk van waardering voor het Nederlandse landschap. Aspecten die bijzonder gewaardeerd worden zijn de kust, het water, en het verhaal van de strijd tegen het water, de cultuurhistorie en de mogelijkheden voor wandelen en fietsen. In toenemende mate wordt de potentie van het landschap ook door beleidsmakers en toeristische aanbieders ontdekt. Dit biedt kansen voor productvernieuwing en een verbreding / versterking van het toeristisch-recreatief product.

 Wonen

Een groot deel van de vraag naar woningen richt zich op centrum- en groenstedelijke gebieden (39 procent). Deze gebieden maken echter slechts 21 procent uit van de huidige woningvoorraad. Een beperkt deel van de woningvraag richt zich op landelijk wonen in combinatie met een goede bereikbaarheid van voorzieningen. Door te bouwen aan de stadsrand kan in deze behoefte worden voorzien. Slechts een fractie van het aantal verhuisgeneigden wenst een vrijstaande woning op een ruime kavel buiten directe nabijheid van voorzieningen en kan zich dat ook financieel veroorloven.

Om te kunnen aansluiten bij de omgeving is het noodzakelijk dat ontwerpen van nieuwe landstedelijke woonmilieus uitgaan van het bestaande landschap. Dit landschap kan geleidelijk worden aangevuld met kleine bebouwingskorrels, waarin naast woningen ook groen, water en andere functies kunnen worden opgenomen. Op die manier hoeft het karakter van het landschap niet wezenlijk te worden aangetast, hoeven de natuurlijke, geleidelijke veranderingen in het landschap niet te worden verstoord, en hoeft geen nieuwe infrastructuur te worden aangelegd. Locatie, ontwerp en realisatie kunnen echter niet los van elkaar worden gezien. Wat op de ene plek passend is, hoeft dat op een andere plek niet te zijn. En wat op de ene plek een gunstig financieel resultaat oplevert, hoeft dat op een andere plek niet te doen.

Dergelijke landstedelijke woonmilieus kunnen overigens ook binnen de steden worden ontwikkeld. Denk bijvoorbeeld aan de herstructurering van bestaande woonwijken, maar ook aan herbestemming van (voormalige) haven- en/of industrieterreinen. Het is in sommige gevallen misschien duur maar in alle gevallen duurzaam, omdat op deze manier nieuwe groene woon- en verblijfskwaliteiten worden toegevoegd aan het bestaande stedelijke landschap.

Meer informatie: De aantrekkingskracht van het Nederlandse landschap

 

Welk landschap vinden Nederlanders het meest aantrekkelijk?

Uit de Belevingswaardenmonitor Nota Ruimte 2006 blijkt dat het merendeel van de Nederlanders tevreden is over het landschap en het groen in en om de stad. Vooral de aanwezigheid van groen in de straat, van rust en stilte in het groen nabij de stad, en het natuurlijke en historische karakter van het landschap dragen bij aan de tevredenheid.

Het merendeel van de Nederlanders is tevreden, maar er zijn aanzienlijke verschillen tussen groepen mensen en gebieden. Het landschap krijgt gemiddeld een 7,3. Het groen in de buurt krijgt een hogere waardering. Driekwart van de stedelingen is tevreden over het groen in de buurt. Over het groen in de nabijheid van de stad en van de woning is twee derde van de stedelingen tevreden.
Jongeren en allochtonen zijn duidelijk minder tevreden dan de overige Nederlanders. Bewoners van de Randstad zijn het minst tevreden.

Vooral voortuinen, kleine groenstroken en bomen in de straat, spelen een belangrijke rol in de waardering van buurtgroen. De bewoners van binnensteden en Vinex-wijken zijn het minst tevreden over het groen in hun buurt. Dergelijk groen in de straat ontbreekt vaker in deze wijken. Ook de parken liggen er verder van de woning. 

Nederlanders waarderen vooral landschappen met een natuurlijk en historisch karakter. Nationale Landschappen worden daarom meer gewaardeerd dan het landschap in overig Nederland. Verstedelijking en horizonvervuiling hebben een negatieve invloed op de aantrekkelijkheid. De hoogste aantrekkelijkheid van het landschap is gemeten in het noordelijke en oostelijke zandgebied, het heuvelland, kusten en duinen en het noordelijke laagveengebied. De industrie- en havengebieden en de droogmakerijen met hun grote openheid en hoge verstedelijkingsdruk worden het laagst gewaardeerd.

Welke organisaties zijn actief op landschapsgebied?

In Nederland zijn vele organisaties actief op landschapsgebied. Dit zijn terreinbeherende organisaties zoals Staatsbosbeheer, Natuurmonumenten en de Provinciale Landschappen. Verder zijn actief: Landschapsbeheer Nederland, Stichting Natuur en Milieu, waterschappen, agrarische natuurverenigingen, milieufederaties, oudheidkundige kringen en lokale belangenpartijen. 

Naast vertegenwoordigers van deze organisaties participeren onder andere ook ondernemersorganisaties, boeren, recreanten en vrijwilligers binnen en buiten de Nationale Landschappen om landschapsdoelen te realiseren. 

Meer informatie:  Vrijwilligers landschapsbeheer 

Hoe staat het landschapsbeleid er voor?

Het Rijk heeft zijn landschapsdoelen in de Nota Ruimte (Min.VROM et al. 2006) onderverdeeld in drie beleidsvelden: 1) basiskwaliteit voor het hele Nederlandse landschap, 2) specifiek beleid voor Nationale Landschappen en 3) ontwikkeling van groene recreatiegebieden rond de grote steden (de rood-groenbalans).Voor deze doelen heeft het PBL de trend in beeld gebracht, en de kans om de doelen te bereiken. Met het huidige beleid worden de meeste landschapsdoelen waarschijnlijk niet gehaald. Met extra beleidsinzet kunnen enkele doelen wel binnen bereik komen, zoals de kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen. Voor andere doelen, zoals de waardering voor landschap en groen, blijft ook met aanvullend maatregelen de kans klein dat ze worden gehaald.

 

De Nota Ruimte bevat geen aparte doelen voor ‘ontwikkelen met kwaliteit’. Wel voert het rijk een stimuleringsbeleid. Zo is een rijksadviseur voor het landschap ingesteld, gelieerd aan de Rijksbouwmeester die een dergelijk adviseursschap al langer had voor de stedelijke gebieden. Om de landschapsdoelen te realiseren, wordt in de Nota Ruimte gepleit voor bundeling van verstedelijking en van intensieve landbouw. De uitvoering van deze bundeling loopt in lijn met de gestelde doelen. Zo zijn nieuwe woningen vooral gebouwd in gebieden rondom de grotere steden: de bundelingsgebieden.
Van alle woningen die er tussen 2000 en 2006 zijn bijgekomen, ligt 55% in een bundelingsgebied. Dat is een fractie hoger dan het bundelingspercentage van de totale woningvoorraad. Daarnaast is meer dan 40% van de nieuwbouwwoningen in bestaand bebouwd gebied gerealiseerd.

 

Het Rijksbeleid is niet alleen gericht op de feitelijke situatie in het landschap, maar bevat ook belevingsdoelstellingen. Zo is het beleid gericht op een aanzienlijke verhoging van de waardering van het landschap (Min. LNV 2007, artikel 24). Om deze waardering in beeld te brengen heeft het PBL belevingsonderzoek uitgevoerd. De kans om dat doel te halen is klein omdat de huidige waardering al redelijk hoog is (gemiddeld rapportcijfer 7,3 (Crommentuijn et al. 2007). Uit onderzoek naar verrommeling is gebleken dat vooral de visuele verstoring door grote bedrijfsgebouwen (inclusief kassen en grote stallen) en infrastructuur de belevingswaarde van het landschap negatief beïnvloedt (Crommentuijn et al. 2007).

 

De Agenda Landschap (Min. LNV en Min. VROM 2008) is primair agenderend. Concrete maatregelen om de zwakke positie van landschapsbeleid, de tekortkomingen van het beleid, het gebrek aan handhaving en het tekort aan financiële middelen aan te pakken worden niet benoemd. De Agenda is daarmee vooral een handzaam overzicht van lopende en voorgenomen acties op het terrein van landschapsbeleid en een tussenstap in de verbetering van het landschapsbeleid. De beleidsdoelen van het Rijk ten aanzien van het landschap liggen nauwelijks binnen bereik. Zowel op het gebied van de algemene landschapskwaliteit, van de Nationale Landschappen als ook de balans tussen rood en groen rond de steden is de kans om binnen de gestelde termijnen de gewenste doelen te bereiken zeer beperkt. Dit moeizame bereiken van beleidsdoelen heeft diverse oorzaken:

  • Landschap heeft, ondanks grote maatschappelijke belangstelling, een zwakke positie ten opzichte van andere beleidsterreinen. Het is een collectief goed, zonder duidelijk aanwijsbare probleemeigenaar, waardoor vrijemarktwerking niet leidt tot de gewenste bescherming of ontwikkeling.

  • Het Rijk geeft provincies te weinig kaders en instrumenten mee om de ambitieuze Rijksdoelen te kunnen realiseren. Hierdoor leggen stimuleringsmaatregelen en beleidsintenties het af tegen het juridisch kader en het financieel instrumentarium van veel rode functies

  • Gebrek aan duidelijkheid en continuïteit is een bedreiging voor het draagvlak voor het landschapsbeleid. Een positieve uitzondering is het beleid voor bundeling en de Rijksbufferzones.

  • De handhaving van het beleid vindt plaats op lokaal niveau (eerstelijns handhaving), alwaar het vaak ontbreekt aan prioriteit, capaciteit en kennis. --- De beleidsdoelen zijn veel ambitieuzer dan het bijbehorend financieel instrumentarium. Zowel voor regulier landschapsbeheer als voor het behoud en ontwikkeling van de Nationale Landschappen zijn er aanzienlijke tekorten die niet door de markt worden ondervangen.

Hoe gaat het met de uitvoering van het beleid voor de Nationale Landschappen?

Doelstelling van beleid is behoud en ontwikkeling van kernkwaliteiten in de Nationale Landschappen. Deze Nationale Landschappen omvatten zowel Nederlandse landschappen die uniek zijn in de wereld, zoals de veenweidegebieden, als ook landschappen die om andere redenen (met name cultuurhistorische of natuurlijke waarde) bescherming verdienen. Bekende kwaliteiten die in meerdere Nationale Landschappen voorkomen zijn openheid, groen karakter, kenmerkende verkavelingspatronen en kleinschaligheid. De Nota Ruimte heeft, per Nationaal Landschap, de kernkwaliteiten globaal benoemd en aan de provincies gevraagd om deze nader uit te werken. Dat proces is nog volop gaande. Hoe de bescherming van de kernkwaliteiten onder de nieuwe Wro geregeld zal worden, is vooralsnog onduidelijk. Met name de kernkwaliteit openheid staat in een deel van de landschappen onder druk omdat deze kwaliteit niet zo goed combineert met verstedelijking en bepaalde ontwikkelingen binnen de landbouw  en de belevingswaarden van de Nederlandse bevolking.

 

De beleidsdoelstelling om de waardering van het landschap te verhogen geldt ook voor de Nationale Landschappen. Het landschap van de Nationale Landschappen wordt gemiddeld aantrekkelijker gevonden dan het landschap daarbuiten. Deze landschappen zijn met name geselecteerd op natuurlijke en cultuurhistorische waarden, wat deze hoge waardering mede verklaart. Vooral Nationale Landschappen met een besloten karakter worden hoog gewaardeerd. Ook hier geldt dat de kans om het doel te halen is klein omdat de huidige waardering al redelijk hoog is. 

Meer informatie: Helpt boeren de Nationale Landschappen? 

Hoe gaat het met het beleid voor groen en recreatie om de stad

Randstedelingen zijn minder tevreden over het groen rondom de stad, dan andere stedelingen. De recreatieve vraag is groter dan het aanbod van specifieke groene recreatiegebieden en het reatieve opvangvermogen van het cultuurlandschap. Dat laatste ligt zowel aan de kwaliteit van het landschap, als aan de recreatieve ontsluiting. Uit een vergelijking van de vijftig grootste gemeenten in Nederland (de G50) blijkt dat er in de vier grote steden onvoldoende wandel- en fietsmogelijkheden zijn binnen vijf kilometer van de woning. Ook in de andere gemeenten in het westen van het land is een tekort aan wandel- en fietsmogelijkheden. In de Randstad komt dit vooral doordat er rond de grote steden geen grote bosgebieden zijn (gebieden met een grote recreatieve opvangcapaciteit).

 

De rijksoverheid is er met haar bufferzonebeleid in het algemeen goed in geslaagd om verstedelijking tegen te houden en groen in de omgeving te behouden. In een aantal bufferzones is het aantal woningen echter wel toegenomen, en voor de toekomst zijn er woningbouwplannen voor tienduizend nieuwe woningen. In sommige gebieden staat het bufferzonebeleid dus sterk onder druk.

 

Om groen en rood meer in balans te brengen is het Rijksbeleid gericht op een toename van het recreatieve grondgebruik in Nationale Landschappen. Dit was in de periode 2000-2003 slechts bij een enkel Nationaal Landschap duidelijk zichtbaar. De verwerving van grond voor recreatiegebieden om de stad ligt op schema. De inrichting ervan blijft echter achter. Overigens is dit doel in de Agenda Landschap naar beneden bijgesteld (LNV 2008).

Meer informatie in het dossier Landschap van het Milieu en natuurcompendium

Waarom liggen de beleidsdoelen van het Rijk voor het landschap nauwelijks binnen bereik?

Zowel op het gebied van de algemene landschapskwaliteit, van
de Nationale Landschappen als ook de balans tussen rood en groen rond de steden is de kans
om binnen de gestelde termijnen de gewenste doelen te bereiken zeer beperkt. Dit moeizame
bereiken van beleidsdoelen heeft diverse oorzaken.

--- Landschap heeft, ondanks grote maatschappelijke belangstelling, een zwakke positie ten
opzichte van andere beleidsterreinen. Het is een collectief goed, zonder duidelijk aanwijsbare
probleemeigenaar, waardoor vrijemarktwerking niet leidt tot de gewenste bescherming of ontwikkeling.

--- Het landschapsbeleid is te zacht en te vaag. Stimuleringsmaatregelen en beleidsintenties
leggen het af tegen het juridisch kader en het financieel instrumentarium van veel rode
functies en het beleid wordt vaak relatief snel weer aangepast.

--- Handhaving van het beleid moet plaatsvinden op lokaal niveau (eerstelijns handhaving),
alwaar het vaak ontbreekt aan prioriteit, capaciteit en kennis.

--- De beleidsdoelen zijn veel ambitieuzer dan het bijbehorend financieel instrumentarium.
Zowel voor regulier landschapsbeheer als voor het behoud en ontwikkeling van de Nationale
Landschappen zijn er aanzienlijke tekorten die niet door de markt worden ondervangen.

 

Hoe kan het Rijksbeleid voor landschap worden versterkt?

Er is een aantal beleidsopties om tot een sterker landschapsbeleid te komen.

  • Heldere kaders en keuzes van het Rijk geven duidelijkheid aan provincies en gemeenten. Hiervoor biedt de nieuwe Wro bruikbare instrumenten. Generiek beleid volstaat echter niet, differentiatie is noodzakelijk. Geef aan wat er waar precies beschermd moet worden, onder wiens verantwoordelijkheid en onder welke randvoorwaarden en houd gedurende langere tijd vast aan dit beleid.

    Zo kunnen bestemmingsplannen bescherming bieden aan landschapselementen als
    houtwallen. De schaalvergroting in de landbouw gaat echter door, terwijl de handhaving van
    bestemmingsplannen te wensen over laat, en niet altijd voldoende geld beschikbaar wordt gesteld voor agrarisch landschapsbeheer. Een optie is dan om belangrijke en onvervangbare
    elementen echt goed te beschermen, en de boer binnen dit ‘casco’ ruimte te laten voor
    schaalvergroting. Het verdwijnen van elementen op de ene plaats, kan hij dan compenseren met
    aanplant op de andere plaats.
  • Nieuwe ontwikkelingen zijn vaak nodig en gewenst. De SER ladder biedt goede mogelijkheden om de locatiekeuze zorgvuldig te geleiden.

  • Blijvende mogelijkheden voor Rijk of provincie om te kunnen sturen in de handhaving op lokaal niveau lijken gewenst.

  • Er zijn extra publieke middelen nodig om de landschapsdoelen te realiseren. Financiering uit de markt biedt onvoldoende soelaas en ook de vermaatschappelijking van landbouwsubsidies is op de kortere termijn slechts in beperkte mate een optie. Bovenplanse verevening is binnen de Wro momenteel geen optie. Fiscale faciliteiten zijn dat wel.

 

Hoeveel geld is er nodig om de landschapsdoelen van het Rijk te realiseren?

Ook de komende decennia zullen omvangrijke ruimtelijke investeringen plaats vinden. De belangrijkste veranderingen in het landschap zullen optreden in en rond gebieden waar zich nieuw wonen, werken, infrastructuur en intensieve vormen van landbouw ontwikkelen. Deze ontwikkelingen bieden kansen voor vergroting van de kwaliteit van het landschap, als ze naar de beste locaties worden geleid, en de inrichting goed op de omgeving wordt afgestemd. De SER ladder biedt goede mogelijkheden om de locatiekeuze zorgvuldig te geleiden. 

Er zijn extra publieke middelen nodig om de landschapsdoelen te realiseren. Financiering uit de markt biedt onvoldoende soelaas en ook de vermaatschappelijking van landbouwsubsidies is op de kortere termijn slechts in beperkte mate een optie. Bovenplanse verevening is binnen de Wro momenteel geen optie. Fiscale faciliteiten zijn dat wel.

Het Rijk zou duidelijk kunnen aangeven waar en welke bijdrage het nu en op termijn zelf levert, en welke bijdrage het van andere overheden verwacht. Ook al zou het Rijk zelf geen aanvullende  bijdrage overwegen, dan nog kan duidelijkheid daarover provincies en gemeenten overreden om eigen financiering beschikbaar te stellen.

 Beheerskosten opgaande beplantingen

Ongeveer de helft van de opgaande beplantingen is in beheer bij verschillende overheden en
de reguliere beheerskosten ervan komen helemaal ten laste van publieke middelen. De andere helft van de beheerskosten komt voor rekening van agrarische bedrijven, niet-gouvernementele beheersorganisaties en particulieren. De huidige rijksbegroting biedt slechts ruimte om een tiende van de reguliere beheerskosten te financieren van niet-overheden (32 miljoen euro per jaar exclusief; zie kader Raming van beheerskosten; De Jong et al. 2009).

Kosten Nationale Landschappen

Ook het behouden en ontwikkelen van de Nationale Landschappen kost geld. Deze kosten
zijn al eerder in beeld gebracht. De Raad voor het Landelijk Gebied (2005), het Milieu- en Natuurplanbureau (2005) en de Dienst Landelijk Gebied (2006) hebben op basis van een analyse en extrapolatie van provinciale uitvoeringsprogramma’s de investeringsbehoefte voor Nationale Landschappen voor de periode 2007-2020 vastgesteld op 225 tot 240 miljoen euro per jaar of 3,2 tot 3,4 miljard euro in totaal. Ten opzichte van de beschikbare middelen zou dit een extra investering vergen van 185 tot 200 miljoen euro per jaar. 

Kosten opties voor aanleg nieuwe opgaande beplanting

De Tweede Kamer heeft het Kabinet verzocht om een Plan van Uitvoering van het Deltaplan Landschap. Dit plan is een initiatief van de Vereniging Nederlands Cultuurlandschap. 200.000 kilometer nieuwe landschapselementen krijgen een kwaliteitsimpuls, en voorzien in 50.000 kilometer nieuwe toeristische routes. Als het Kabinet dit plan zou willen uitvoeren, dan vraagt dat aanzienlijke investeringen (zie tabel 2). De aanleg van nieuwe landschapselementen volgens het Deltaplan in geheel Nederland zou 2 miljard euro kosten, en jaarlijkse beheerslasten van 175 miljoen euro met zich meebrengen. Als het Deltaplan alleen in de Nationale Landschappen zou worden uitgevoerd, zou dit 500 miljoen euro respectievelijk 43 miljoen euro kosten. Het is echter zeer de vraag of het Rijk kiest voor implementatie van het deltaplan. In de Agenda Landschap is dit niet als beleidsintentie opgenomen.

Meer informatie:  Inventarisatie en beheerskosten van landschapselementen