Achtergrondrapporten bij de PBL-evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming

De evaluatie van de nota Duurzame gewasbescherming is gebaseerd op onderzoek van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, het CLM Onderzoek en Advies, de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO), het Praktijkonderzoek Plant & Omgeving – Wageningen UR en het LEI – Wageningen UR. Deze instellingen hebben onderzoek gedaan naar de aspecten milieu, voedselveiligheid, arbeidsbescherming, economie, kennisontwikkeling en –verspreiding, biologische bestrijding en fytosanitaire maatregelen.

Achtergrondrapport evaluatie milieudoelen

Het RIVM heeft in het kader van de evaluatie onderzocht of de milieudoelen voor oppervlaktewater en voor drinkwaterwinning uit oppervlaktewater gehaald zijn. Hiervoor zijn modelberekeningen en meetgegevens van de concentraties in het oppervlaktewater gebruikt.

Uit metingen van de waterkwaliteit blijkt dat in 2009 nog op ongeveer de helft van de meetlocaties de ecologische waterkwaliteitsnorm (Maximaal Toelaatbaar Risico) werd overschreden. Daarmee is het hoofddoel van de nota Duurzame gewasbescherming – geen overschrijding van de waterkwaliteitsnormen in 2010 – in 2009 nog niet gehaald. Het gaat daarbij om ongeveer 10 procent van de ruim 200 stoffen die telers mogen gebruiken voor gewasbescherming.

Om het doel van ‘geen normoverschrijdingen’ te halen, is in de nota gesteld dat de milieubelasting van het oppervlaktewater door gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de land- en tuinbouw in 2010 met 95 procent moet zijn afgenomen ten opzichte van 1998. Milieubelasting is hier gedefinieerd als (een maat voor) de vergiftigende werking van gewasbeschermingsmiddelen op het waterleven. Telers hebben deze milieubelasting niet weten terug te dringen met de beoogde 95 procent, maar met ongeveer 85 procent. Het grootste deel van de reductie (twee derde) hangt samen met de toepassing van de verplichte emissiereducerende maatregelen. Het resterende deel komt vooral doordat de meest milieubelastende middelen niet meer mogen worden gebruikt en doordat fabrikanten nieuwe gewasbeschermingsmiddelen op de markt hebben gebracht, die minder belastend zijn voor het milieu. De vermindering van de milieubelasting is vooral in het begin van de beleidsperiode gerealiseerd, namelijk in de periode 1998-2001.

Met in 2010 naar schatting maximaal 75 procent minder drinkwaterknelpunten dan in 1998, is het doel voor drinkwater van ‘95 procent minder knelpunten’ niet gehaald. De vermindering van het aantal knelpunten is vooral toe te schrijven aan het toelatingsbeleid. Ongeveer 80 procent van de resterende knelpunten in 2010 is veroorzaakt door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de landbouw.

Achtergrondrapport evaluatie doel voedselveiligheid

Het RIVM heeft in het kader van de evaluatie ook onderzoek gedaan naar het aspect voedselveiligheid. Bij de toelating zijn wettelijke normen vastgesteld voor de maximale hoeveelheid resten van gewasbeschermingsmiddelen die een voedselproduct mag bevatten: de zogenoemde residunormen. Het aantal overschrijdingen van de residunorm in het Nederlandse voedselpakket is sinds 2008 70 procent lager dan in 2003. Hiermee is het beleidsdoel van ‘50 procent reductie’ ruimschoots gehaald. Ook in absolute zin is de hoeveelheid residuen in voedsel verminderd. Toetsing aan gezondheidsnormen laat zien dat het voedsel veiliger is geworden. Verklaringen hiervoor zijn het van de markt halen van gewasbeschermingsmiddelen met actieve stoffen die veelvuldig overschrijdingen veroorzaakten, en het zorgvuldiger werken van telers onder invloed van eisen van de afnemers. De toetsing aan de residu- en gezondheidsnormen gebeurt in de toelating voor de combinatie van één stof en één voedselproduct, terwijl voor de totale blootstelling de consumptie telt van álle voeding. De Europese Commissie werkt nu aan protocollen om de blootstelling aan verschillende stoffen in een of meerdere producten op te tellen als deze eenzelfde soort effect hebben in het menselijk lichaam (gesommeerde blootstelling). De gesommeerde blootstelling bleek voor twee groepen van zenuwaantastende stoffen die in Nederland in voedsel werden aangetroffen, sinds 2003 flink te zijn afgenomen.

Achtergrondrapport evaluatie doel arbeidsveiligheid

TNO heeft in het kader van de evaluatie onderzoek gedaan naar het aspect arbeidsveiligheid. Het beleidsdoel dat alle bedrijven met een of meer werknemers, werken volgens een risico-inventarisatie en -evaluatie (RI&E) is niet gehaald; een RI&E bevat een overzicht van de risico’s voor de arbeidsveiligheid in een bedrijf en een plan voor het minimaliseren ervan. Op de meeste bedrijven is wel een goedgekeurde RI&E aanwezig, maar daarin wordt zelden aandacht besteed aan het werken in met gewasbeschermingsmiddelen behandeld gewas. De RI&E wordt niet of nauwelijks actief gebruikt. Het veilig werken met gewasbeschermingsmiddelen heeft bij telers een lage prioriteit. Ook de overheid is weinig actief: sinds 2007 heeft de Arbeidsinspectie geen specifiek onderzoek uitgevoerd naar het veilig werken met gewasbeschermingsmiddelen. Overigens is er wel sprake van een enige verbetering van de arbeidsveiligheid. Dit komt onder andere omdat maatregelen om minder (milieubelastende) middelen te gebruiken ook een positief effect hebben op de arbeidsveiligheid.

Achtergrondrapport evaluatie van de economische aspecten

Het Praktijkonderzoek Plant & Omgeving heeft in het kader van de evaluatie onderzoek gedaan naar de invloed van het gewasbeschermingsbeleid op de kosten van de Nederlandse boer en tuinder en naar hun concurrentiepositie ten opzichte van de buurlanden. De nota stelt als voorwaarde voor de uitvoering van het geformuleerde beleid dat het economisch perspectief voor de land- en tuinbouw behouden blijft. De uitvoering van het gewasbeschermingsbeleid dat in de periode 1998-2010 is ingevoerd, heeft de Nederlandse telers gemiddeld bijna 2 procent gekost van alle kosten die zij in 2010 hadden voor hun bedrijf. Sectoren met de meeste nadelige economische effecten zijn de boomteelt (ruim 4 procent) en de bloembollenteelt (ongeveer 2,5 procent).

Vergeleken met het beleid in België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, heeft het Nederlandse gewasbeschermingsbeleid, voor het merendeel van de voor deze studie onderzochte 17 gewassen niet of nauwelijks tot economisch nadeel geleid. Bij de resterende onderzochte gewas-landcombinaties – bijna 20 procent – heeft de Nederlandse teler een nadeel van 2 tot 10 procent minder gewassaldo (financiële opbrengsten minus de variabele kosten voor productiemiddelen als gewasbescherming en kunstmest). De Nederlandse teler heeft het meeste nadeel ten opzichte van de Belgische teler, maar niet zodanig dat het economisch perspectief voor de Nederlandse land- en tuinbouw wordt bedreigd.

Achtergrondrapport evaluatie van de naleving

Het LEI heeft in het kader van de evaluatie onderzoek gedaan naar de mate van naleving van het gewasbeschermingsbeleid. In hoeverre het gevoerde beleid van invloed is geweest op de naleving, kan niet worden vastgesteld, omdat de resultaten van het recente nalevingsonderzoek niet zijn te vergelijken met die van het begin van de beleidsperiode. De handhavingsinzet is namelijk veranderd in de afgelopen tien jaar. De handhaving is efficiënter geworden omdat er meer samenwerking is tussen verschillende overheidsdiensten. Tegelijk is en wordt er bezuinigd op de handhavingscapaciteit.

Zowel de naleving van het voorschrift dat alleen toegelaten middelen mogen worden gebruikt als die van het verplichte gebruik van emissiereducerende spuitdoppen is in de afgelopen vijf jaren lager dan het algemene niveau van 80 procent dat de overheid zich ten doel stelt. Mogelijke verklaringen voor de matige naleving zijn de complexiteit van de gebruiksvoorschriften en de vrees van telers voor economische schade, omdat de toegelaten middelen niet effectief genoeg (zouden) zijn.

Achtergrondrapport evaluatie van het kennisbeleid

Het CLM heeft in het kader van de evaluatie onderzoek gedaan naar kennisontwikkeling- en kennisverspreiding over geïntegreerde gewasbescherming. Een van de doelen van de nota Duurzame gewasbescherming is het bevorderen van geïntegreerde gewasbescherming, omdat dit zou leiden tot een meer duurzame gewasbescherming. De overheid heeft daarom onderzoek laten uitvoeren naar praktische, toepasbare maatregelen die passen binnen de strategie van geïntegreerde gewasbescherming. Deze strategie houdt in dat telers eerst niet-chemische maatregelen toepassen voordat ze overgaan tot het gebruik van chemische middelen. De kennis hierover is actief verspreid naar telers en intermediairs.

Het onderzoek heeft per gewas ruim veertig alternatieve maatregelen opgeleverd. Gemiddeld 95 procent van de maatregelen is bij telers bekend. Het merendeel wordt in grote mate toegepast. Het niet toepassen van beschikbare maatregelen kan verschillende redenen hebben. Teelttechnieken zoals aanpassing van het bouwplan of andere maatregelen ter verbetering van de bodemkwaliteit en de ziektewerendheid, beslissingsondersteunende systemen (BOS) en (andere) niet-chemische gewasbeschermingsmaatregelen worden het minst toegepast.

Achtergrondrapport evaluatie van het beleid voor biologische bestrijding

Het CLM heeft in het kader van de evaluatie onderzoek gedaan naar de bijdrage van biologische bestrijding aan het verminderen van de milieubelasting van het oppervlaktewater. Specifiek is beoordeeld wat de invloed hierop was van de verplichting van de Flora- en faunawet om voor nieuwe biologische bestrijders een toelatingsbeoordeling op te maken.

Biologische bestrijding draagt bij aan het verminderen van de milieubelasting. Biologische bestrijding wordt het meeste toegepast in de teelt onder glas en in de fruitteelt. Vooral in de boomteelt en de teelt onder glas van chrysanten en rozen is de afname in milieubelasting in de periode 1998-2010 mede veroorzaakt door de toename van de toepassing van biologische bestrijders. De toelatingsregeling van biologische bestrijders via de Flora- en faunawet is positief, omdat hiermee de risico’s voor ongewilde introductie van ongewenste organismen worden verminderd. De toelatingsregeling heeft de beschikbaarheid van deze bestrijders niet direct beïnvloed (95 procent toelating).

Achtergrondrapport evaluatie van het fytosanitaire beleid

Het CLM heeft in het kader van de evaluatie onderzoek gedaan naar de bijdrage van het fytosanitaire beleid aan het verminderen van de milieubelasting van het oppervlaktewater. Het fytosanitaire beleid is van belang om de kans op het binnenkomen van nieuwe ziekten en plagen in Nederland te verminderen en daarmee economische schade te voorkomen. Tegelijkertijd voorkomt dit beleid door het tegenhouden van vreemde organismen waarschijnlijk een extra milieubelasting door gewasbeschermingsmiddelen op oppervlaktewater. Een globale schatting geeft aan dat, afhankelijk van het niveau van besmetting, de door fytosanitaire maatregelen vermijdbare milieubelasting rond de 8 tot 14 procent zou zijn van het niveau van 2008-2010. Dit betekent dat de bijdrage van het fytosanitaire beleid aan het verminderen van de totale milieubelasting op oppervlaktewater door gewasbeschermingsmiddelen waarschijnlijk beperkt is.