Publieke belangen en de herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) in Nederland- een welvaartstheoretisch perspectief

09-12-2019 | Rapport

Het Europese Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is een belangrijke publieke bron voor de financiering van het Nederlandse landbouwbeleid. Met de herziening van het GLB in 2021 krijgen de EU-lidstaten meer ruimte voor een eigen invulling, een invulling die vorm krijgt in het Nationaal Strategisch Plan (NSP).

In dit rapport gaan we in op de manier waarop kan worden bepaald welke milieubeleidsdoelen uit het GLB het meest in aanmerking komen voor publieke financiering, en voor welke doelen facilitering door de overheid voldoet. We gebruiken hiervoor het perspectief van de welvaartstheorie en de daaruit afgeleide rol van de overheid in het waarborgen van publieke belangen. Binnen dit perspectief zijn overheden verantwoordelijk voor de voorziening van publieke diensten en goederen, omdat de markt en de private sector niet in dergelijke diensten en goederen kunnen voorzien.

GLB-middelen gebruiken als betaling voor ecosysteemdiensten
Het instrumentarium dat de Nederlandse overheid tot haar beschikking heeft binnen het GLB bestaat hoofdzakelijk uit betalingsmechanismen. Door boeren te betalen voor de levering van ecosysteemdiensten worden zij niet langer alleen beloond voor de productie van voedsel, maar ook voor publieke dienstverlening zoals rond klimaatmitigatie (koolstofvastlegging) en biodiversiteitsherstel. Het is belangrijk om hiervoor publieke middelen beschikbaar te stellen, omdat de financiering van dergelijke publieke diensten niet uit de markt kan worden gehaald. Een deel van de consumenten en bedrijven is weliswaar bereid om vrijwillig een meerprijs te betalen voor producten die met zorg voor de biodiversiteit en het klimaat zijn geproduceerd, maar de meeste consumenten en bedrijven betalen alleen een meerprijs als ze zeker weten dat anderen dat ook doen.

Voor een effectieve inzet van middelen is het daarbij essentieel dat het aanpalende milieu-, natuur-, klimaat- en leefomgevingsbeleid goed functioneert. Zo hebben betalingen voor agrarisch natuurbeheer weinig effect als de milieukwaliteit laag is door hoge emissies. En zo vraagt klimaatmitigatie om emissiebeperkende maatregelen waarvoor (met uitzondering van bijvoorbeeld de bescherming van veengebieden) financiering vanuit het GLB geen voor de hand liggende optie is. Adequate monitoring van milieueffecten en verbeterde handhaving van milieuwet- en -regelgeving zijn daarom essentiële aandachtspunten, naast een verder uitgewerkt landschaps-, bodem- en klimaatbeleid.

Gerichte inzet van middelen, loskoppelen van inkomenssteun en milieudoelen
De vraag welk deel van de publieke middelen moet worden besteed aan inkomenssteun is een politieke vraag die in dit rapport niet aan de orde komt. Wel blijkt overtuigend uit de literatuur dat het combineren van inkomenssteun met maatregelen gericht op het behalen van milieudoelen frictie oplevert. Immers, als de milieudoelen niet worden gehaald, is het moeilijk om de betaling stop te zetten vanwege het gecombineerde inkomensdoel. Daarbij vraagt het effectief inzetten van publieke middelen voor de bescherming van biodiversiteit en het verbeteren van water-, bodem- en luchtkwaliteit om een gerichte inzet van maatregelen in specifieke gebieden, terwijl beleid gericht op inkomenssteun vaak ruimtelijk generiek is. In het algemeen vraagt een effectieve inzet van middelen voor het landbouwbeleid om een gebiedsspecifieke benadering, en aandacht voor de vormgeving van de regelingen en voor hun doelmatigheid en doeltreffendheid.