VN-Conventie Grensoverschrijdende Luchtverontreiniging: terugkijken op succes

De successen van de Conventie

Nadat in de jaren ’60 en ’70 was aangetoond dat de meren in Scandinavië verzuurden door zwaveldioxide-emissies ver weg in Europa werd duidelijk dat internationale samenwerking noodzakelijk was om dit probleem op te lossen. In de tijd van de ‘koude oorlog’ was internationale samenwerking tussen Oostbloklanden en West-Europese landen echter geen vanzelfsprekendheid. Klaas van Egmond, Directeur van het Milieu- en Natuurplanbureau op het RIVM vertelt over de opmerkelijke brugwerking die de Conventie heeft gehad tussen milieuwetenschappers en beleidsmakers in de Oost- en West-Europese landen. De ontstane samenwerking was in staat om het grootschalige probleem van verzuring en luchtverontreiniging succesvol op de kaart te zetten en aan te pakken.

De Conventie wordt anno 2004 gevormd door 48 landen en de Europese Unie. De aanpak van de Conventie bestaat uit het maken van breed gedragen afspraken over emissiereducties en over toe te passen bestrijdingstechnieken. Een implementatiecommissie houdt met redelijk succes toezicht op naleving van de afspraken. De Conventie wordt ondersteund door een internationaal wetenschappelijk netwerk waarin kennis over emissies, bestrijdingskosten, atmosferische verspreiding en effecten wordt ontwikkeld en toegepast. Dit netwerk is weerspiegeld in de organisatiestructuur van de Conventie zodat de communicatie tussen de wetenschap en de beleidsontwikkeling direct en interactief is. De kennis komt samen in een geïntegreerd model, dat interactief wordt gebruikt voor de Europese luchtbeleidsondersteuning, zowel onder de Conventie als door de Europese Commissie.Door deze aanpak van de Conventie samen met de inspanningen van de Europese Unie zijn de Europese emissies van onder andere fijn stof, verzurende, vermestende en ozonvormende stoffen ten opzichte van 1980 sterk gedaald. De forse emissiereducties zijn gerealiseerd door onder meer rookgasontzwavelingsinstallaties bij energiebedrijven en de katalysator onder auto’s. Deze zijn in staat gebleken om rookgassen efficiënt en tegen lage kosten te reinigen.

Al deze inspanningen van de Oost- en West-Europese landen hebben tot nu toe geleid tot een sterk verbeterde luchtkwaliteit, minder zomer en wintersmog en verlaging van de zure en stikstofdepositie waardoor de natuur en volksgezondheid tegenwoordig minder zijn belast.

Het belang van de Conventie voor Nederland

De luchtkwaliteit in Nederland wordt in grote mate beïnvloed door buitenlandse bijdragen. Zo is circa tweederde van de fijnstof- en zwaveldioxideconcentraties en éénderde van de stikstofdepositie van buitenlandse afkomst. Daarnaast exporteert Nederland een grote hoeveelheid luchtverontreiniging naar de ons omringende landen. Uit Europese scenarioberekeningen blijkt voor 2010 en 2020 de regio Nederland, België en het Duitse Rurhgebied een hotspot te zijn met hoge fijnstofconcentraties en een hoge zure en stikstofdepositie. Dit maakt duidelijk dat Nederland, maar ook de andere Europese landen, voor het verbeteren van de luchtkwaliteit in de toekomst blijft aangewezen op een internationale aanpak. Hiervoor biedt de Conventie een goede structuur waarin Nederland zijn eigen kennis over wetenschap en beleid kan inbrengen. Belangrijke Nederlandse wetenschappelijke bijdragen aan de Conventie worden geleverd door RIVM, TNO, ECN en Alterra.

Uitdagingen voor de toekomst

Er zijn belangrijke vorderingen gemaakt op het gebied van de bestrijding van verzuring. Echter, de problemen van verzuring en met name stikstofdepositie zijn nog niet opgelost. Zo is 32% van het Europese ecosysteem areaal in 2010 nog onbeschermd tegen het risico van overmatige stikstofdepositie (figuur 2). In 1980 was dat 45% van het areaal (figuur 1). Naast deze inmiddels klassieke aandachtsgebieden gaat de Conventie zich meer richten op de aanpak van ozon en fijn stof. Zo is van fijn stof inmiddels bekend dat het zelfs onder de huidige grenswaarden effecten heeft op de luchtwegen en longen maar ook op het hart en vaatstelsel. Vooral de roetdeeltjes kleiner dan 2,5 µm uit schoorstenen en dieselauto’s worden als gevaarlijk beschouwd. Hiermee gaat de Conventie zich meer op de bescherming van de volksgezondheid richten.

In het algemeen geldt dat de ‘end-of pipe’ technieken op het landoppervlak op dit moment uitgeput raken waardoor vaak al intelligentere of duurdere reductietechnieken moeten worden ingezet. Daarentegen zijn in de zeescheepvaart en luchtvaart nog maar weinig bestrijdingsmaatregelen genomen. Het is daarom logisch dat er meer aandacht komt voor de aanpak van deze emissies. Om de luchtkwaliteit en het klimaat in de toekomst verder te sparen zal de grootschalige verbranding van fossiele brandstoffen moeten worden verminderd en is er vooral meer duurzaam geproduceerde energie nodig.

Binnen de Conventie is men al druk bezig met het voorbereiden van de ‘review’ van het Gotenburg Protocol welke naar verwachting in 2005 zal starten. In de ‘review’ zullen voor en door de deelnemende landen nieuwe maatregelen en emissiedoelen worden afgesproken die op kosteneffectieve wijze de natuur en gezondheid verdergaand (na 2010) zullen beschermen.

Mede voor deze ‘review‘ zullen modellen verder worden ontwikkeld waarin de kennis over emissies, maatregelen en kosten, verspreiding, blootstelling en effecten van verschillende stoffen op meerdere schaalniveau’s (van lokaal tot mondiaal) wordt samengebracht voor de ondersteuning van de beleidsontwikkeling. De nieuwe generatie modellen zal het klimaat- en luchtbeleid integraal gaan ondersteunen.

Afsluitende discussie

Voordat de deelnemers naar de afsluitende receptie repten, werd het hoofd gebogen over een aantal stellingen. Een stelling die veel discussie en uiteenlopende meningen veroorzaakte was de volgende:

“Gelijke gezondheidsbescherming voor burgers in Europa wordt in de toekomst te kostbaar. Het beleid zou zich meer moeten richten op efficiency middels nationale emissieplafonds en meer rekening moeten houden met het level-playing field voor bedrijven.”

In deze stelling komt de spanning tussen efficiënte (kosteneffectieve) maatregelen en gelijkwaardige bescherming van burgers en milieu tot uiting. We kunnen wel streven naar gelijke bescherming voor iedereen, maar is dat wel haalbaar in zwaar belaste gebieden zonder de concurrentiepositie van bedrijven daar aan te tasten? Aan de andere kant is 'level-playing field' een van de vele sociale, economische en ecologische randvoorwaarden om rekening mee te houden in de integrale afweging. Deze vindt in verschillende gremia van de Conventie plaats en diverse groepen kunnen daarin hun stem laten horen. De meningen waren hierover op het symposium verdeeld en dit dilemma zal samen met andere dilemma’s de komende jaren de beleidsagenda mede bepalen. Het is de taak voor de wetenschap om de verschillende argumenten, opties en gevolgen inzichtelijk te maken. Met deze gedachte in ons achterhoofd konden we oude bekenden de hand gaan schudden en herinneringen ophalen van vroeger toen het luchtbeleid overzichtelijk was en de wetenschappelijke kennis beperkt was.