Ex-durante evaluatie Wet ruimtelijke ordening: tweede rapportage

17-02-2012 | Publicatie

Nieuwe instrumenten zorgen voor juridische onzekerheid omdat ze afwijken van de bestaande praktijk. De makers van de nieuwe Omgevingswet doen er daarom goed aan om waar mogelijk aan te sluiten bij bestaande werkpraktijken en terughoudend te zijn met juridische noviteiten. Dat is één van de conclusies uit een tweede evaluatie van de Wet ruimtelijke ordening die in 2008 in werking trad.

Bekend maakt bemind

Het bestemmingsplan is nog altijd het dominante juridisch-planologisch kader voor het reguleren van het grondgebruik en het juridisch mogelijk maken van ruimtelijke ontwikkelingen. De komst van de Crisis- en herstelwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht heeft daar geen verandering in gebracht. Naast een aantal duidelijk aanwijsbare voordelen - waarbij flexibiliteit het belangrijkste is - speelt ook de jarenlange ervaring met het bestemmingsplan een rol bij de voorkeur van gemeenten voor het bestemmingsplan boven de omgevingsvergunning, het projectuitvoeringsbesluit en de beheersverordening. Nieuwe planvormen moeten zich wat betreft effectiviteit en juridische houdbaarheid nog bewijzen.

Besluitvorming versneld; meer en langer beroep

De formele procedures tot aan vaststelling van planologische besluiten zijn versneld door de Wro. De beroepsfase, daarentegen, duurt langer. Het totale aantal beroepszaken is enorm toegenomen. Oorzaak hiervan is waarschijnlijk dat Gedeputeerde Staten niet meer in een eerder stadium de planologische besluiten goedkeuren; die goedkeuring is weggevallen, waardoor na vaststelling door de gemeenteraad meteen de beroepsfase aanbreekt. De toename heeft geleid tot een werklastverzwaring bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waardoor ook de gemiddelde behandelingsduur van beroepszaken is toegenomen. Gemiddeld genomen is de invloed van de Crisis- en herstelwet op de planologische praktijk vooralsnog beperkt. Nieuwe instrumenten uit die wet worden weinig gebruikt.

Exploitatieplan uit Wro nog weinig gebruikt

Met het exploitatieplan uit de Wro kan een gemeente een ontwikkelaar dwingen mee te betalen aan de publieke ontwikkelingskosten van een gebied. Het exploitatieplan wordt (nog altijd) weinig gebruikt. Gemeenten proberen het gebruik ervan te voorkomen, met name omdat het als ingewikkeld en juridisch risicovol wordt gezien. Ze geven de voorkeur aan privaatrechtelijk (minnelijk) kostenverhaal. Recente uitspraken door de Afdeling bestuursrechtspraak over onafhankelijke taxaties van inbrengwaarden en de relatie tussen het bestemmingsplan en het exploitatieplan, maken het gebruik van laatstgenoemde (nog) onaantrekkelijker. Voor de functie van stok achter de deur is een krachtig publiekrechtelijk instrument van belang.

Provinciaal inpassingsplan raakt ingeburgerd

Sinds de Wro is het voor Rijk en provincies mogelijk een bestemmingsplan vast te stellen: het zogenoemde inpassingsplan. Het provinciale inpassingsplan raakt inmiddels ingeburgerd, zelfs bij provincies waar hierop tot voor kort een taboe rustte. Vrijwel alle provincies hebben tot nu toe ten minste één inpassingsplan vastgesteld. Het wordt vooral gebruikt voor gemeentegrensoverschrijdende ontwikkelingen, zoals provinciale wegen en groene structuren. Dit zijn duidelijke voorbeelden van ‘provinciaal wat moet’.

Omgevingswet moet aansluiten op werkpraktijk

Met het traject Eenvoudig Beter werkt het ministerie van Infrastructuur en Milieu aan een nieuwe Omgevingswet, waar onder andere de Wet ruimtelijke ordening, de Crisis- en herstelwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht waarschijnlijk in zullen opgaan. Daarbij is het van belang te laveren tussen een fundamentele herziening en opschoning van het recht enerzijds en gehoor geven aan de behoefte (met name bij gemeenten) aan institutionele rust en stabiliteit anderzijds. Waar mogelijk zou de nieuwe Omgevingswet moeten aansluiten bij wat werkt op lokaal niveau en op bestaande werkpraktijken. Zo kan de voorkeur die gemeenten hebben voor het bestemmingsplan worden meegenomen bij de gedachtevorming over de omgevingsverordening ter vervanging van het huidige bestemmingsplan.

Gebiedsontwikkelplan mogelijk interessant voor Omgevingswet

Tot slot is het gebiedsontwikkelingsplan uit de Crisis- en herstelwet mogelijk een interessant instrument voor de nieuwe Omgevingswet. Ook hiermee wordt geprobeerd om enerzijds aan te sluiten bij de bestemmingsplanpraktijk en anderzijds een oplossing te vormen voor het probleem van de soms knellende milieugebruiksruimte en het gebrek aan lokale afwegingsruimte. Dit instrument past goed bij de wens van met name gemeenten om ruimtelijke ontwikkelingen te faseren; daarvoor schieten de omgevingsvergunning (Wabo) en het projectuitvoeringsbesluit (uit de Chw) juist tekort.