Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling

28-10-2011 | Publicatie

Een herziening van het omgevingsrecht, gericht op het verminderen van de complexiteit, zal de planprocedures bij gebiedsontwikkeling maar beperkt kunnen verkorten. Het omgevingsrecht is slechts één van de elementen bij gebiedsontwikkeling die de totale procesduur beïnvloeden. Daarbij is de restrictiviteit van het omgevingsrecht – de beperkingen die de inhoudelijke (milieu)normen opleggen - meer van invloed op het proces dan de complexiteit van het omgevingsrecht.

Deze conclusies trekt het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in het vandaag verschenen rapport ‘Omgevingsrecht en het proces van gebiedsontwikkeling’. Het planbureau heeft onderzocht welke invloed de regels op het gebied van cultuurhistorie, bodem, natuur, geluid, luchtkwaliteit en externe veiligheid hebben op de procesduur bij gebiedsontwikkeling. Het Kabinet Rutte werkt momenteel onder de noemer 'Eenvoudig Beter' aan een vereenvoudiging van het omgevingsrecht. Eén van de doelen van de herziening van het omgevingsrecht is dat de planvorming voor gebiedsontwikkeling sneller kan verlopen.

Vermindering complexiteit van omgevingsrecht zal gebiedsontwikkeling maar beperkt kunnen versnellen

Gebiedsontwikkeling is een langdurig proces

Vooral de fase waarin het ontwerpplan wordt opgesteld neemt veel tijd in beslag. Deze informele fase duurt meestal een stuk langer dan de formele fase – vanaf de ter inzage legging via de vaststelling van het plan door de gemeenteraad tot en met een eventueel daarop volgende beroepsfase bij de rechtbank of de Raad van State.

Omgevingsrecht is daarvoor slechts deels verantwoordelijk

De vele en soms ingewikkelde regelgeving op het gebied van cultuurhistorie, bodem, flora en fauna, luchtkwaliteit, geluid en externe veiligheid (het omgevingsrecht) is slechts deels verantwoordelijk voor de lange procesduur. De onderzoekstijd die voortvloeit uit de wettelijke kaders is maar beperkt van invloed op de lengte van het totale proces. De onderzoeken vinden parallel in de tijd plaats. Het gaat bij gebiedsontwikkeling om het vinden van een optimale balans tussen ontwerp, programma, grondexploitatie en draagvlak, en dat alles binnen de juridische randvoorwaarden. Dit is een complexe en tijdsintensieve puzzel. Vertraging ontstaat geregeld doordat onderzoeksresultaten ertoe leiden dat ontwerp, programma en/of grondexploitatie moeten worden aangepast. Ook kan een aanpassing van bijvoorbeeld het ontwerp het nodig maken onderzoek over te doen. Dat in Nederland vaak wordt gekozen voor integrale, grootschalige plannen maakt die puzzel extra complex.

Het omgevingsrecht kan eenvoudiger en beter

Het huidige systeem biedt mogelijkheden om beter in te spelen op het omgevingsrecht zodat de procesduur afneemt. Het gaat dan bijvoorbeeld om het vergroten van de flexibiliteit van plannen, het kiezen voor meer kleinschalige en geleidelijke stedelijke ontwikkelingen, het tijdig en adequaat rekening houden met de omgevingsrechtelijke bepalingen en het gebruiken van privaatrechtelijke overeenkomsten om de milieugebruiksruimte te vergroten.

Meer samenhang en eenduidigheid in het omgevingsrecht en minder en kortere procedures zullen het proces van gebiedsontwikkeling enigszins versnellen. Het is echter de vraag of minder en kortere procedures veel soulaas bieden. Daarvoor zal niet alleen naar de complexiteit maar ook naar de restrictiviteit van het stelsel moeten worden gekeken. Door gefixeerde en niet af te wegen normen los te laten, worden voorheen harde restrictieve randvoorwaarden onderdeel van een integrale afweging van de lokale gebiedskwaliteit. Ook kan een programmatische aanpak (zoals het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit), waarbij ruimte is voor uitruil tussen generieke verbetermaatregelen en vervuilingveroorzakende plannen, lokale gebiedsontwikkeling vergemakkelijken. Een belangrijke kennisvraag is dan of dit kan met behoud of zelfs verbetering van gebiedskwaliteit (in brede zin, dus met inbegrip van gezondheid, veiligheid en milieukwaliteit).

Maar deze verbetering kent ook grenzen

Er zijn duidelijke grenzen aan de mate waarin de complexiteit en de restrictiviteit van het omgevingsrecht kunnen worden verminderd. Zowel de samenleving als de overheid moet bereid zijn meer risico’s te aanvaarden – in die zin minder restrictief te zijn – en niet elk risico beantwoorden met een centraal normenkader. Oftewel, we moeten dan minder toegeven aan de ‘risico-regel-reflex’.