In het vandaag verschenen rapport 'Vormgeven aan de Spontane Stad' verkennen het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en Urhahn Urban Design op basis van achttien uiteenlopende initiatieven hoe de overheid organische gebiedsontwikkeling in de praktijk kan faciliteren.
Gemeenten kunnen dit op verschillende wijzen doen: door flexibiliteit in te bouwen in planjuridische instrumenten, via meer procesgerichte ruimtelijke plannen en het aanwenden van alternatieve communicatiemiddelen zoals sociale netwerken, door aanpassingen in de eigen organisatie en door nieuwe financiële modellen. Ook voor het Rijk is een rol weggelegd, onder meer op het gebied van omgevingsrecht. Het onderzoek biedt praktische inzichten voor het werken aan organische gebiedsontwikkeling. Integrale gebiedsontwikkeling wordt echter niet als passé beschouwd, noch organische gebiedsontwikkeling als panacee. Er blijven gebieden waar een integrale aanpak de voorkeur heeft. Bovendien zijn beide vormen ook te combineren.
Bij organische gebiedsontwikkeling is er ruimte voor gevarieerde initiatieven en sprake van een open-eindeproces zonder blauwdruk; het is een optelsom van relatief kleinschalige lokale (her)ontwikkelingen. Denk aan: een school ombouwen tot ruimtes voor kleine bedrijven; een kantoorgebouw tot appartementen of een hotel; horeca in een lege graansilo; verwaarloosde openbare ruimte inrichten als park voor en door bewoners; paviljoens op tijdelijk braakliggend terrein als onderdak voor kinderopvang of vergaderzalen. Ontwikkeling en beheer lopen in organische gebiedsontwikkeling door elkaar heen, eindgebruikers hebben een dominante rol, overheden een faciliterende. Het leidt tot meer stedelijke diversiteit en biedt een grotere mate van flexibiliteit dan de projectmatige, grootschalige en integrale planningstraditie.
In dit overzicht is organische gebiedsontwikkeling afgezet tegen integrale gebiedsontwikkeling, met de kanttekening dat het hier gaat om twee uitersten op een continuüm – de praktijk bevindt zich vaak hier ergens tussenin. (bron: PBL en Urhahn Urban Design)
Het initiatief centraal
Zonder initiatieven geen organische gebiedsontwikkeling. In het onderzoek staan initiatieven, in verschillende type gebieden, dan ook centraal. Gekeken is wat bij de totstandkoming van de initiatieven als belemmering werd ervaren en wat juist heeft bijgedragen tot realisatie. Hierbij gaat het om initiatieven van individuen, groepen, beleggers, corporaties en soms ook van de gemeente; van zowel nieuwe spelers als bestaande spelers, maar dan in een andere rol. De initiatiefnemers uit het onderzoek hebben met elkaar gemeen dat ze een direct belang hebben in het initiatief, bereid zijn risico's te nemen en dat ze creatief zijn in het rondkrijgen van de business case, waarbij ze soms ook beroep doen op overheidsfinanciën. Zo doorbreken ze het 'prisoner's dilemma' waar veel stedelijke gebieden in de beginfase van transformaties mee te maken hebben: niemand durft als eerste te investeren uit angst de enige te zijn, waardoor uiteindelijk niemand wat doet en het gebied blijft zoals het is. Van de overheid verlangen initiatiefnemers duidelijke condities.
Een essentieel andere houding van gemeenten
Gemeenten kunnen organische gebiedsontwikkeling op verschillende wijzen faciliteren en de duidelijke condities scheppen, die initiatiefnemers verlangen.
- Communicatief: door visies te ontwikkelen en uit te dragen kunnen gemeenten partijen ‘verleiden’ tot ruimtelijke en sociale initiatieven. Hierbij horen meer procesgerichte ruimtelijke plannen en kunnen ook alternatieve communicatiemiddelen, zoals sociale netwerken, worden ingezet.
- Organisatorisch: gemeenten kunnen ruimtelijke ontwikkeling meer als een proces dan als een project beschouwen. Dit betekent een meer externe oriëntatie – richting initiatief nemende partijen – en intern betekent het minder projectmatig werken.
- Financieel-economisch: bij organische gebiedsontwikkeling hanteren gemeenten vaak geen actief grondbeleid en voeren niet zelf de grondexploitatie. Initiatief overstijgende opgaven, zoals het aanleggen van openbare ruimte en infrastructuur, moeten dan op een andere wijze georganiseerd en bekostigd worden, bijvoorbeeld via een gemeentelijk infrastructuurfonds of via de algemene middelen.
- Juridisch-planologisch: gemeenten kunnen onder meer proberen meer flexibiliteit in bestemmingsplannen in te bouwen.
Een keuze voor organische gebiedsontwikkeling vereist dus een essentieel andere houding van gemeenten: loslaten van de regierol en zich afhankelijker van initiatiefnemers durven opstellen.
Ook Rijksoverheid heeft faciliterende rol
De Rijksoverheid kan gemeenten in staat stellen om organische gebiedsontwikkeling te faciliteren door kennis hierover te verspreiden en de competenties van gemeenten op dit gebied te bevorderen. Daarnaast kan het Rijk veranderingen aanbrengen in het omgevingsrecht, zodat gemeenten beter kunnen omgaan met ruimtelijke ontwikkelingen zonder duidelijk begin- en eindmoment en zonder eindbeeld. In het rapport doen PBL en Urhahn Urban Design het voorstel om zowel de huidige planhorizon van tien jaar, als het uitvoerbaarheidscriterium tegen het licht te houden. Processen van organische ontwikkeling zijn een kwestie van lange adem. Initiatiefnemers en het initiatief zijn vaak nog niet bekend, waardoor het bijzonder moeilijk is de uitvoerbaarheid op voorhand aan te tonen. Andere voorstellen betreffen verlenging van tijdelijke ontheffingen van het bestemmingsplan, het verhalen van publieke kosten op exploitanten en het flexibeler omgaan met de milieugebruiksruimte.
