Verschillende grondstoffentrends gaan niet de goede kant op. Alhoewel de efficiëntie in het gebruik van grondstoffen is toegenomen, is het totale grondstoffengebruik sinds 2010 nauwelijks veranderd. Voor de Nederlandse consumptie is in de productieketens wereldwijd steeds meer land nodig. Zes van de zeven nationale doelen voor afval worden naar verwachting niet gehaald. En de leveringsrisico’s voor de Nederlandse economie zijn toegenomen, in het bijzonder voor kritieke metalen. Dit concludeert de eerste Integrale Circulaire Economie Rapportage van het PBL.
ICER schetst stand van zaken transitie naar een circulaire economie in Nederland
De Integrale Circulaire-Economie Rapportage (ICER) geeft de stand van zaken weer van de overschakeling naar een circulaire economie in Nederland, en bevat handreikingen voor het kabinetsbeleid voor de transitie naar een circulaire economie. Het rapport beschrijft de acties van maatschappelijke partijen, de middelen die zij hiervoor inzetten en de interventies van de overheid. Het geeft een samenvattend beeld van het Nederlandse grondstoffengebruik en de daaraan verbonden milieudruk en sociaaleconomische effecten. De ICER zal tweejaarlijks verschijnen.
Overheid heeft basis gelegd voor de transitie naar een circulaire economie
De Nederlandse overheid heeft in de achterliggende jaren met andere partijen een basis gelegd en een structuur aangebracht voor de transitie naar een circulaire economie. Daarvoor is tot nu toe vooral ingezet op brede samenwerking tussen publieke, private en maatschappelijke partijen en het stimuleren en faciliteren van circulaire initiatieven. Voorbeelden zijn kennisontwikkeling en vrijwillige afspraken, zoals het Betonakkoord en het Plastic Pact. Daarnaast heeft het kabinet aangegeven wat de belangrijkste instrumenten zijn om de transitie naar een circulaire economie te versnellen. Dit betreft onder andere producentenverantwoordelijkheid, wet- en regelgeving, marktprikkels, monitoring, kennis en innovatie.
Circulaire economie transitie
We verbeelden de transitie naar een circulaire economie aan de hand van een figuur waarin tandwielen op elkaar indraaien. Elk tandwiel staat voor een onmisbaar onderdeel van de transitie. Om in te schatten hoe circulair onze economie inmiddels is, onderscheiden we een formatieve fase en een groeifase. In de formatieve fase wordt er volop geëxperimenteerd met circulaire producten en diensten, worden visies ontwikkeld, en ontstaan nieuwe netwerken en relaties. In de groeifase worden meer en meer de effecten van afnemend grondstoffengebruik zichtbaar. De milieudruk wordt lager, de CO2-uitstoot neemt af en de toegevoegde waarde van circulaire activiteiten groeit.
Ondernemerschap
Waarom belangrijk?
Ondernemers zijn van groot belang voor het introduceren en opschalen van innovaties. Zij brengen nieuwe technologieën, producten en businessmodellen in de praktijk. We brengen in kaart of het aantal circulaire bedrijven in Nederland groeit en kijken op welke R-strategieën circulaire ondernemers zich richten.
Wat valt op?
Het aantal circulaire bedrijven is minder toegenomen dan het totale aantal bedrijven in Nederland. De circulaire economie zit nog niet in een versnellingsfase. Het aantal circulaire bedrijven verschilt per bedrijfstak. De meeste circulaire bedrijven bestaan al lang en zijn gericht op reparatie via technologische innovaties.
Kennisontwikkeling
Waarom belangrijk?
Nieuwe kennis, in al zijn vormen, is nodig voor innovaties. Activiteiten gericht op kennisontwikkeling zijn van cruciaal belang in transities. Kennisontwikkeling helpt ondernemers, beleidsmakers en anderen om de circulaire economie verder te brengen.
Wat valt op?
Het aantal wetenschappelijke publicaties over de circulaire economie is zowel internationaal als in Nederland toegenomen, vooral vanuit technische disciplines. Er is vooralsnog minder aandacht voor vragen als: Hoe zet je een succesvol circulair businessmodel op? Welke beleidsmix ondersteunt de transitie naar een circulaire economie het best? En hoe beïnvloed je het gedrag van bedrijven en individuen om circulair te handelen?
Uitwisseling van kennis
Waarom belangrijk?
Naast het ontwikkelen van kennis is de toegang tot kennis van belang voor innovatie. Het uitwisselen van kennis tussen ondernemers, overheden, kennisinstellingen en andere organisaties draagt bij aan het versnellen van innovatie. Het bevordert daarmee de transitie naar een circulaire economie.
Wat valt op?
We kunnen nog niet goed vaststellen of de huidige mate van kennisuitwisseling voldoende is voor de transitie naar een circulaire economie. Enkele overheidsinstrumenten richten zich nadrukkelijk op kennisuitwisseling en er zijn in 2019 meer dan 100 congressen en events over de circulaire economie geweest. In een volgende ICER geven we een vollediger beeld van de manieren waarop kennisuitwisseling de transitie versnelt of belemmert.
Richting geven aan het zoekproces
Waarom belangrijk?
Aan het begin van een transitie is er vaak veel onzekerheid en onenigheid. Wat is precies het probleem om aan te pakken? En hoe doen we dat op de beste manier? Door richting te geven aan het zoekproces kunnen allerlei partijen gerichter hun tijd, geld en moeite inzetten. We analyseren of de overheid en andere maatschappelijke partijen gezamenlijke doelen hebben en het eens zijn over oplossingsrichtingen.
Wat valt op?
Veel acties van de overheid en samenwerkende partijen betreffen het verkennen of beschrijven van plannen. Denk aan het maken van een plan van aanpak, een routekaart of een verkenning. Voor zover de plannen een specifieke R-strategie kiezen, gaat het meestal om recycling.
Marktvorming
Waarom belangrijk?
Om de transitie naar een circulaire economie te bevorderen, moet er een substantiële en stabiele marktvraag ontstaan naar circulaire materialen, producten en diensten. Dat geeft ondernemers en investeerders vertrouwen om te investeren en op te schalen. We bekijken een aantal middelen die de overheid inzet om de marktvraag te vergroten.
Wat valt op?
Marktvorming voor circulaire producten en diensten komt op gang. De overheid werkt met verschillende instrumenten aan marktvorming. Maar er zijn nog grote uitdagingen. Voor veel (vernieuwende) circulaire producten en diensten is er nog onvoldoende vraag. Door circulair in te kopen kan de overheid de markt beïnvloeden en het grondstoffengebruik terugdringen. Er kan nog veel meer milieuwinst gemaakt worden dan nu het geval is.
Mobiliseren van middelen
Waarom belangrijk?
Voor de transitie naar een circulaire economie zijn financiële middelen en goed opgeleide werknemers noodzakelijk. Zijn die aanwezig, dan kunnen ambitieuze ondernemers verder opschalen. We schetsen welke financiële middelen de overheid beschikbaar stelt voor de circulaire economie en welke opleidingen gericht zijn op circulariteit.
Wat valt op?
We zien groei bij zowel de financiële middelen als relevante opleidingen. De aandacht voor de circulaire economie is bescheiden, maar wel duidelijk aanwezig. We kunnen in deze ICER nog niet goed beoordelen of er voldoende middelen beschikbaar zijn om de transitie naar een circulaire economie te bevorderen.
Weerstand doorbreken
Waarom belangrijk?
Een transitie wringt vaak met de gevestigde orde. Weerstanden moeten overwonnen worden. Nieuwe systemen moeten worden opgebouwd, oude systemen af- of omgebouwd. Regels, normen, opvattingen en gewoontes zijn vaak nog gericht op een lineaire economie. We analyseren belemmeringen voor circulaire producten en diensten en kijken naar de houding en het gedrag van consumenten.
Wat valt op?
De houding en het gedrag van consumenten laten zien dat er nog een behoorlijke weg te gaan is voordat circulaire producten en diensten het nieuwe normaal worden. Alleen bij hergebruik via tweedehands producten is een acceptatie boven 50% zichtbaar. De bereidheid onder consumenten om te betalen voor gebruik in plaats van bezit verschilt erg per productgroep. Vervolgonderzoek is nodig om meer inzichten te verkrijgen.
Coordinatie
Waarom belangrijk?
De transitie naar een circulaire economie is een complex van veranderprocessen. Sommige veranderprocessen zijn bijvoorbeeld hoogtechnologisch van aard, terwijl andere meer te maken hebben met nieuwe businessmodellen. Deze processen kunnen bijdragen aan de transitie en elkaar aanvullen, maar ze kunnen ook met elkaar concurreren als het gaat om grondstoffen, mensen en kapitaal. Coördinatie van deze processen door overheden, bedrijven, brancheverenigingen en andere partijen is belangrijk voor de transitie. We analyseren de coördinerende activiteiten van de overheid.
Wat valt op?
De overheid heeft gekozen voor een publiek-private aanpak: overheden, marktpartijen en maatschappelijke organisaties vormen samen transitieteams die zich focussen op vijf transitiethema’s (biomassa en voedsel, bouw, kunststoffen, maakindustrie en consumptiegoederen). Het nationale circulaire-economiebeleid heeft tot nu toe vooral ingezet op vrijwillige instrumenten, het bij elkaar brengen van partijen en het initiëren en ondersteunen van circulaire activiteiten.
Recycling en reparatie al jaren onderdeel van economie die vooral nog lineair functioneert
Het aantal circulaire bedrijven is nog gering, en het aandeel circulaire bedrijven in de totale Nederlandse economie is in de afgelopen jaren afgenomen. Het overgrote deel van de bedrijven met een circulaire aanpak richt zich op reparatie, recycling en hergebruik, en was hierop al actief vóórdat sprake was van een beleid voor circulaire economie. Denk aan garages en kringloopwinkels. De huidige innovatieve bedrijven, startups, wetenschappelijk onderzoek, subsidies en projecten gericht op de circulaire economie zijn voor het grootste deel technologisch van aard en gericht op recycling. Er is minder focus op innovaties die het grondstoffengebruik radicaal efficiënter kunnen maken, nieuwe businessmodellen waarin wordt betaald voor gebruik in plaats van bezit, en vormen van financiering of beprijzing die dit kunnen ondersteunen. Hiervoor is meer aandacht nodig bij de verdere ontwikkeling van het circulaire-economiebeleid.
Meer ‘dwang en drang’ nodig in circulaire-economiebeleid
Gelet op de forse ambities van de overheid om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben gerealiseerd en in 2030 als tussendoel het primaire abiotische grondstoffengebruik te hebben gehalveerd, zullen in het beleid meer ‘dwang en drang’ nodig zijn om dit waar te maken. Daarbij is te denken aan heffingen en regulering, inclusief normstelling. Milieuschade moet verrekend worden in de prijzen van producten en diensten. Wet- en regelgeving mag circulaire initiatieven niet benadelen ten opzichte van bestaande productiepraktijken. Dit vraagt ook om actie op EU-niveau. Ook moeten het eindbeeld van een volledig circulaire economie in 2050 en het tussendoel voor 2030 concreet en specifiek gemaakt worden voor de uiteenlopende sectoren (zoals de bouw en de maakindustrie), productieketens en productgroepen. Dit is niet een zaak van één ministerie, maar vergt een kabinetsbrede aanpak waarbij ieder ministerie een eigen rol en taak heeft in een samenhangend geheel.
ICER gerealiseerd in samenwerking met breed kennisconsortium
De ICER is tot stand gekomen in samenwerking met, en met input van, de volgende instellingen: CBS, Centrum voor Milieuwetenschappen (Universiteit Leiden), Copernicus Institute (Universiteit Utrecht), CPB, RIVM, RVO, RWS en TNO. Al deze instellingen dragen bij aan het meerjarige Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie, dat wordt geleid door het PBL.